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Corte di Giustizia UE, causa C-481/19: l’accusato ha diritto al silenzio dinanzi alla Consob

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Corte di Giustizia UE, causa C-481/19: l’accusato ha diritto al silenzio dinanzi alla Consob

   

11 febbraio 2021

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La persona fisica sottoposta a un procedimento sanzionatorio amministrativo per abuso di informazioni privilegiate ha diritto al silenzio. È quanto statuito dalla Corte di giustizia dell’Unione Europea, su rinvio della Corte costituzionale, nella causa C-481/19 in materia di abusi di mercato. Più in particolare, l’accusato non deve tenere comportamenti ostruzionistici ma ha diritto a mantenere il silenzio1  «(…) qualora le sue risposte possano far emergere la sua responsabilità per un illecito passibile di sanzioni amministrative aventi carattere penale oppure la sua responsabilità penale. Tuttavia, il diritto al silenzio non può giustificare qualsiasi mancanza di collaborazione con le autorità competenti, come in caso di rifiuto di presentarsi ad un’audizione o di ricorso a manovre dilatorie». Le ricadute della pronuncia dei giudici di Lussemburgo possono essere molto ampie e non circoscritte al solo perimetro tributario.

 

Il fatto. Al centro della vicenda un amministratore di una società incolpato per insider trading e destinatario di un’elevata sanzione pecuniaria per non aver dato risposta alle domande della Consob – in sede di audizione ai sensi dell’art. 187 quinquiesdecies, Testo Unico sulla finanza (d.lgs. n. 58 del 24 febbraio 1998) − su talune operazioni finanziarie sospette da questi compiute. Nel 2012 la Commissione Nazionale per le Società e la Borsa aveva infatti inflitto a D.B., persona fisica, sanzioni pecuniarie per un ammontare complessivo di €300.000 per l’illecito amministrativo di abuso di informazioni privilegiate commesso nel 2009, nonché una sanzione di €50.000 per omessa collaborazione (derivante dal rifiuto di rispondere alle domande che gli erano state rivolte in qualità di persona informata dei fatti).

L’interessato aveva impugnato la sanzione, sostenendo di aver esercitato il diritto di non rispondere a domande da cui sarebbe potuta emergere la propria responsabilità, in virtù  del principio “nemo tenetur edere contra se”, discendente dagli articoli 24 Cost. e 6 CEDU. A seguito del rigetto della sua opposizione, contro tali sanzioni D.B. proponeva ricorso dinanzi alla Corte Suprema di Cassazione.

Il 16 febbraio 2018 la Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria (Cass., II Sezione civ., Ord. n. 3831/18), rimetteva alla Consulta la «questione di legittimità costituzionale dell’articolo 187 quinquiesdecies T.U.F., (…) nella parte in cui detto articolo sanziona la condotta consistente nel non ottemperare tempestivamente alle richieste della CONSOB o nel ritardare l’esercizio delle sue funzioni anche nei confronti di colui al quale la medesima CONSOB, nell’esercizio delle sue funzioni di vigilanza, contesti un abuso di informazioni privilegiate – in relazione agli articoli 24, 111 e 117 Cost., quest’ultimo con riferimento all’articolo 6 CEDU e con riferimento all’art. 14, comma 3, lett. g), del Patto internazionale sui diritti civili e politici adottato a New York il 16 dicembre 1966, reso esecutivo in Italia con la legge 25 ottobre 1977, n. 881, nonché in relazione agli articoli 11 e 117 Cost., con riferimento all’articolo 47 CDFUE».

 

La Corte costituzionale

Investita della questione, con Ordinanza n. 117/2019 la Corte costituzionale ha sottolineato che, nell’ordinamento italiano, le operazioni configuranti un abuso di informazioni privilegiate costituiscono, al tempo stesso, un illecito amministrativo e un illecito penale.

La Corte ha ricordato come «il ‘diritto al silenzio’ dell’imputato – pur non godendo di espresso riconoscimento costituzionale – costituisca un ‘corollario essenziale dell’inviolabilità del diritto di difesa’, riconosciuto dall’art. 24 Cost. (…). Tale diritto garantisce all’imputato la possibilità di rifiutare di sottoporsi all’esame testimoniale e, più in generale, di avvalersi della facoltà di non rispondere alle domande del giudice o dell’autorità competente per le indagini» (Ordinanza, § 7.1).

La Corte non era mai stata, sino a quel momento, «chiamata a valutare se e in che misura tale diritto (…) sia applicabile anche nell’ambito di procedimenti amministrativi funzionali all’irrogazione di sanzioni di natura ‘punitiva’ secondo i criteri Engel. Tuttavia, in molteplici occasioni essa ha ritenuto che singole garanzie riconosciute nella materia penale dalla CEDU e dalla stessa Costituzione italiana si estendano anche a tale tipologia di sanzioni. Ciò è avvenuto, in particolare, in relazione alle garanzie del divieto di retroattività delle modifiche sanzionatorie in peius (…), della sufficiente precisione del precetto sanzionato (…), nonché della retroattività delle modifiche sanzionatorie in mitius (…). Inoltre, questa Corte ha già più volte affermato che le sanzioni amministrative previste nell’ordinamento italiano in materia di abuso di informazioni privilegiate costituiscono, in ragione della loro particolare afflittività, misure di natura ‘punitiva’ (…), così come – peraltro – ritenuto dalla stessa Corte di giustizia UE (…)» (Ordinanza, § 7.1).

La Corte ha poi rilevato che l’art. 187-quinquiesdecies del d.lgs. n. 58 del 1998 è stato adottato in esecuzione di un obbligo specifico imposto dalla direttiva 2003/6/CE (relativa all’abuso di informazioni privilegiate e alla manipolazione del mercato, cd. MAD) e che la stessa disposizione costituisce attualmente l’attuazione di una disposizione del Regolamento (UE) n. 596/2014 (relativo agli abusi di mercato, cd. MAR)2.

 

Il rinvio pregiudiziale3Trattandosi di materia governata dal diritto europeo, la Consulta ha sottoposto, in via pregiudiziale, la questione alla Corte di Giustizia dell’Unione europea interrogandola, ai sensi e per gli effetti dell’art. 267 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, in merito alla compatibilità di tali testi normativi citati con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea e, più in particolare, con il diritto di mantenere il silenzio. Due sono i quesiti proposti:

  se il diritto derivato dell’Unione europea – in particolare le direttive 2003/6/ CE e l’art. 30, par. 1, lett. b), del regolamento (UE) n. 596/2014 – consenta agli Stati membri di non sanzionare colui il quale si rifiuti di cooperare, e nello specifico, di rispondere a domande dell’autorità amministrativa competente dalle quali possa emergere la propria responsabilità per un illecito punito con sanzioni amministrative di carattere “punitivo” ovvero che possa essere propedeutico per l’instaurazione di un procedimento penale4;

  se, in caso di risposta negativa al primo quesito, una tale lettura del diritto derivato sia compatibile con gli articoli 47 e 48 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (CDFUE), facendo, altresì, espresso riferimento alla copiosa giurisprudenza della Corte EDU in materia di art. 6 CEDU.

 

I giudici di Lussemburgo

L’Avvocato generale Pikamäe, con le conclusioni presentate il 27 ottobre 2020, ha riformulato la questione precisando il quesito nei seguenti termini: «[q]uale portata si deve attribuire al diritto al silenzio delle persone fisiche, quale si desume dagli articoli 47 e 48 della Carta, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU e della giurisprudenza della Corte di giustizia dell’Unione europea in materia di illeciti anticoncorrenziali, nell’ipotesi in cui le formulazioni dell’art. 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6 e dell’articolo 30, paragrafo 1, lettera b), del regolamento n. 596/2014 permettano di interpretare tali articoli in maniera conforme al suddetto diritto» (conclusioni Avvocato generale Causa C-481/19, § 47).

Tali conclusioni sono state rilevanti per il possibile cambiamento del quadro sanzionatorio fissato dall’art.187-quinquesdecies del T.U.F. e il godimento del diritto al silenzio nei procedimenti amministrativi che possono sfociare nell’irrogazione di sanzioni amministrative idonee a possedere uno stigma penale. Lo snodo centrale dell’argomentazione adottata da Pikamäe è fondato sull’assenza della previsione di un rimprovero penale o amministrativo imposto nelle direttive in questione agli Stati membri, essendo unicamente richiesto che le sanzioni godano di efficacia, siano proporzionate “e dissuasive”.

Inoltre, proprio con espresso riferimento al diritto al silenzio esperibile nel caso in cui i procedimenti amministrativi rientrino nel concetto di “materia penale”, l’Avvocato generale Pikämae ha precisato che, in ossequio alla clausola di omogeneità contenuta nell’art. 52, par. 3 della CDFUE, il significato e la portata dei diritti sanciti dalla stessa devono corrispondere a quelli garantiti dalla CEDU.

Avendo, pertanto, i Giudici di Strasburgo interpretato l’art. 6 della Convenzione nella direzione di riconoscere il diritto al silenzio anche dinanzi all’Autorità amministrativa quando il procedimento sia idoneo a irrogare sanzioni di natura sostanzialmente penale, in ossequio ai criteri Engel, ed essendo state interpretate in questo senso le normative domestiche in tema di violazioni finanziarie, volte a recepire la direttiva 2003/6/CE (si veda Grande Stevens c. Italia), le conclusioni addotte dall’Avvocato generale riconoscono il principio del «nemo tenetur se ipsum accusare» anche dinanzi agli ispettori della Consob.

 

La CGUE.  La Corte di giustizia, riunita in Grande Sezione, ha riconosciuto l’esistenza, a favore della persona fisica, di un diritto al silenzio e dichiarato che la direttiva 2003/6/CE e il Regolamento (UE) n. 596/2014 in tema di abusi di mercato, lette alla luce degli articoli 47 e 48 della CDFUE, devono essere interpretate nel senso di consentire agli Stati membri di rispettare tale diritto − e quindi di non sanzionare una persona fisica − nell’ambito di un’indagine suscettibile di portare all’accertamento della responsabilità per un illecito passibile di sanzioni amministrative aventi carattere penale ovvero della sua responsabilità penale.

Nell’approdare a tale conclusione, la Corte ha ricordato che, alla luce della giurisprudenza della Corte EDU, il diritto al silenzio, che è al centro della nozione di «equo processo5»osta a che una persona fisica «imputata» venga sanzionata per il suo rifiuto di fornire all’autorità competente, ai sensi della Direttiva 2003/6/CE o del Regolamento (UE) n. 596/2014, risposte che potrebbero far emergere la sua responsabilità per un illecito passibile di sanzioni amministrative a carattere penale oppure la sua responsabilità penale (Sentenza, § 37-45).

La Corte ha precisato, a questo proposito, che la giurisprudenza relativa all’obbligo per le imprese di fornire, nell’ambito di procedimenti suscettibili di portare all’inflizione di sanzioni per comportamenti anticoncorrenziali, informazioni che potrebbero successivamente essere utilizzate allo scopo di dimostrare la loro responsabilità per tali comportamenti, non può trovare applicazione in via analogica al fine di stabilire la portata del diritto al silenzio di una persona fisica accusata di abuso di informazioni privilegiate.

La Corte ha aggiunto che il diritto al silenzio non può comunque ritenersi scevro di limiti. Esso infatti non può giustificare qualsiasi omessa collaborazione della persona interessata con le autorità competenti, come in caso di rifiuto di presentarsi a un’audizione prevista da queste ultime o di manovre dilatorie intese a rinviare lo svolgimento di tale audizione (Sentenza, § 41).

La Corte ha notato, infine, che tanto la Direttiva 2003/6/UE quanto il Regolamento (UE) n. 596/2014 si prestano a un’interpretazione conforme agli artt. 47 e 48 CDFUE (e dunque al diritto al silenzio), nel senso che essi non impongono che una persona fisica venga sanzionata per il suo rifiuto di fornire all’autorità competente risposte da cui potrebbe emergere la sua responsabilità per un illecito passibile di sanzioni amministrative aventi carattere penale oppure la sua responsabilità penale. (Sentenza, § 50-55).

Il fatto che nei testi normativi menzionati manchi un’esplicita esclusione dell’inflizione di una sanzione per un rifiuto siffatto non può pregiudicare la loro validità. Incombe agli Stati membri garantire che una persona fisica non possa essere sanzionata per il suo rifiuto di fornire risposte siffatte all’autorità competente (Sentenza, § 56 e 57).


   1 Il diritto al silenzio è tutelato dagli articoli 47, comma 2 (diritto a un ricorso effettivo e a un giudice imparziale), e 48 (presunzione di innocenza e diritti della difesa) della Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (CDFUE). Tale diritto risulta violato allorquando un soggetto sospettato, minacciato di sanzioni per il caso di mancata deposizione, o depone o viene punito per essersi rifiutato di deporre.

  2 L’art. 14, paragrafo 3, della Direttiva 2003/6/CE e l’art. 30, paragrafo 1, lett. B), del Regolamento (UE) n. 596/2014 stabiliscono che gli Stati membri devono determinare le sanzioni applicabili e che le autorità competenti abbiano il potere di adottare sanzioni e altre misure appropriate in caso di omessa collaborazione.

  Il rinvio pregiudiziale consente ai giudici degli Stati membri, nell’ambito di una controversia della quale sono investiti, di interpellare la CGUE in merito all’interpretazione del diritto dell’Unione o alla validità di un atto dell’Unione. La Corte non risolve la controversia nazionale: sarà il  giudice nazionale a risolvere la causa in modo conforme alla decisione della Corte. Tale decisione vincola anche gli altri giudici nazionali ai quali venga sottoposto un problema simile.

  In particolare, «l’art. 14, paragrafo 3, della direttiva 2003/6/CE prevedeva: ‘gli Stati membri fissano le sanzioni da applicare per l’omessa collaborazione alle indagini (…)’” e “l’art. 30, paragrafo 1, lettera b), del regolamento (UE) n. 596/2014 stabilisce analogamente che, fatti salvi le sanzioni penali e i poteri di controllo delle autorità competenti a norma dell’art. 23, gli Stati membri provvedono affinché le autorità competenti abbiano il potere di adottare le sanzioni amministrative e altre misure amministrative adeguate per 1’omessa collaborazione o il mancato seguito dato nell’ambito di un’indagine, un’ispezione o una richiesta (…)» (Ordinanza, § 8.1 e 8.2).

  Il diritto a un equo processo è sancito dall’articolo 6 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950.

G.R.A.L.E.

Via Mazzocchi, 68
Palazzo Melzi
81055 Santa Maria Capua Vetere (CE)

C.so Umberto I, 34
80138 Napoli

 

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